1. Introduzione

Il dibattito pubblico sulla flat tax viene resuscitato con una certa puntualità in concomitanza con la chiamata alle urne. Ma ad ogni tornata elettorale, assume toni sempre meno analitici. La dicotomia tra favorevoli e contrari, o meglio miracolisti contro catastrofisti, è basata su ragioni di posizionamento politico più che su metodologie di data analytics e studi accademici e, pertanto, non si focalizza sulla valutazione di costi, benefici ed effetti micro e macro della possibile riforma fiscale. Tuttavia, la flat tax, in quanto strategia di finanza pubblica, è una misura tecnica. Per poter essere compresa, essa necessita di un contesto storico, teorico ed accademico, senza il quale la proposta finisce col perdere credibilità e, di conseguenza, suscettibilità di trasposizione in policy-making.

2. Un po' di storia

L’idea di un prelievo fisso sui membri della comunità, proporzionato alla capacità contributiva individuale, per far fronte alle esigenze condivise del popolo esiste da 6.000 anni. L’idea di un prelievo progressivo, crescente al crescere del reddito, da appena 130. Emanuele Canegrati ha ragione: ad ogni tornata elettorale viene scoperto un istituto millenario; concettualmente, la flat tax non è cosa di oggi.¹

Nell’antichità, il prelievo su base proporzionale rispetto agli averi costituiva la forma più immediata di tassazione diretta. La Torah imponeva al popolo d’Israele il versamento di una “decima” in natura sul raccolto dalla terra - sulle primizie del grano, sul frumento, sul vino, sull’olio, sul miele e su tutti i prodotti dei campi (Levitico 27:30-32). Il popolo aveva la responsabilità di provvedere al sostentamento dei sacerdoti della tribù di Levi (Cronache 31:5). Nella divisione della terra di Canaan conquistata dal popolo di Israele, i Leviti non ricevettero un proprio territorio (Numeri, 18:20). Ciò perché “Il Signore è la loro parte” (Deuteronomio, 10:9; 18:2). I Leviti, infatti, non esercitavano né la pastorizia né l'agricoltura o altra attività lucrosa, ma, addetti al culto per tradizione familiare e per legge, vivevano dei proventi del santuario, di offerte della comunità e dei servizi di culto.²

A fronte del servizio sacerdotale, il popolo d’Israele offriva ai Leviti un tributo. A loro volta, i Leviti offrivano un decimo di quanto ricevuto al Signore (Numeri 18:26). La decima levita veniva depositata nella stanza del tesoro presso la Prima Tenda del Tempio (Neemia 10:39).

Agli albori della Repubblica Romana, le casse del tesoro venivano finanziate con imposte fisse sulle proprietà possedute. Per i cittadini romani, l’aliquota fiscale in circostanze normali era pari all’1% del valore delle proprietà, e poteva salire fino al 3% in tempi di guerra.³ La tassa fissa veniva applicata a terreni, abitazioni, schiavi, animali, gioielli e patrimonio in moneta. Nel 167 a.C., le tasse interne vennero abolite, poiché Roma poteva finanziarsi con le ricchezze acquisite dalle province conquistate.⁴ Successivamente, dopo l’espansione del I secolo, Cesare Augusto introdusse un’imposta universale pari a circa l’1% del censo, e un’imposta fissa su ogni cittadino adulto.⁵

La decima fu formalizzata nel diritto civile dai re franchi. Il maggior precedente storico, è il Capitolare di Paderborn (anno 785) con cui Carlo Magno ne fissava l’obbligo giuridico del pagamento.⁶

Durante il Medioevo e la prima età moderna, le imposte sulle persone fisiche venivano riscosse per fornire entrate vincolate a specifiche voci di spesa, come le campagne militari.⁷ Ogni imposta veniva riscossa separatamente. Ogni sovvenzione o imposta specificava i dettagli della singola tassa, come la soglia di censo, le eventuali esenzioni, l’aliquota fissa, il numero di riscossioni e le date di queste ultime.⁸

Anche Kurt Leube ha dimostrato nei suoi studi che storicamente la tassa proporzionale era la regola (e non l’eccezione) sino all’avvento del progressivismo fiscale introdotto dalla scuola dei cattedratici socialisti tedeschi.⁹

Nel libro “Una flat-tax per l’Italia”, Canegrati spiega che le aliquote fiscali progressive (cioè aliquote medie che crescono al crescere del reddito, e, quindi, in termini matematici, l’aliquota è una derivata prima della funzione d’imposta del reddito maggiore di 0) sono una invenzione recente.¹⁰ Sono state introdotte nel XIX secolo su impulso di Gustav von Schmoller e dei cattedratici socialisti tedeschi.¹¹

Joseph Hill sostiene che, storicamente, l’imposizione di una tassa progressiva sul reddito originò in Prussia nel 1851, quando fu introdotta per integrare o riformare l’imposta di classe che era stata adottata nel 1820.¹² Questa, a sua volta, aveva avuto come precursore l’imposta personale uniforme del 1811, che fu l’inizio dell'imposizione diretta delle persone nello Stato prussiano e può essere considerata la madre dell’attuale imposta progressiva sul reddito.¹³

Come scrivono gli economisti della Hoover Institution Alvin Rabushka e Robert Hall nel libro “La flat tax”, dopo la pubblicazione del “Capitale” di Karl Marx la progressività fiscale venne concepita come strumento per “estorcere potere dalla odiata classe borghese da parte del proletariato”.¹⁴

Nel 1962, fu Milton Friedman a proporre il recupero dell’imposta forfettaria sul reddito (flat-rate income tax): “Tutto sommato, la struttura delle imposte sul reddito personale che mi sembra migliore è una tassa forfettaria sul reddito al di sopra di un’esenzione [...]. Un’aliquota forfettaria proporzionale comporterebbe pagamenti assoluti più elevati da parte di persone con redditi più elevati per i servizi pubblici, il che non è chiaramente inappropriato in base ai benefici conferiti. [...] La proposta di sostituire un’imposta forfettaria sul reddito al posto dell’attuale struttura tariffaria progressiva colpirà molti lettori come una proposta radicale. E così è in termini concettuali”.¹⁵

Come è stato notato nella letteratura economica, l’uso del sistema fiscale a scopi di redistribuzione ha una origine ideologica.¹⁶ Infatti, il sistema fiscale non dovrebbe avere obiettivi redistributivi, ma soltanto l’obiettivo di ottimizzare la raccolta di gettito.¹⁷ La redistribuzione è effettuata con maggiore efficienza attraverso i programmi di spesa pubblica.¹⁸ Queste sono le basi storiche e teoriche della questione flat tax.

3. Le tax expenditures: una giungla

Come ha dimostrato il giornalista economico Giuseppe Di Vittorio, la flat tax è un’operazione neutrale dal punto di vista finanziario; l’ostacolo per la sua realizzazione è politico. Per introdurre la flat tax è necessaria un’operazione trasparenza per dire alla platea dei contribuenti che deduzioni, detrazioni, crediti e bonus, che valgono oramai quasi la metà del gettito Irpef, comprese le addizionali, devono venire eliminate.¹⁹

Il “Rapporto annuale sulle spese fiscali”, nel 2020, ha censito 636 misure agevolative diverse, di cui 466 erariali e 170 relative a tributi locali, per un valore di 75 miliardi di euro,²⁰ mentre il gettito Irpef 2021 dovrebbe attestarsi a quota 198 miliardi.²¹ La ratio 75/198 tra tax expenditures e gettito Irpef ammonta a quasi il 40 per cento di sconto, senza tener conto dei benefici della semplificazione.

4. Progressività, welfare, ingiustizia: i miti da sfatare

L’informazione sulla flat tax necessita di un riequilibrio. La discussione sulle caratteristiche, funzioni ed effetti del sistema tributario è quasi esclusivamente governata da pregiudiziali ideologiche.

La prima pregiudiziale ideologica è che la flat tax sia una misura sbilanciata in favore del capitale e punitiva del welfare.²² Tale pregiudiziale, tuttavia, confligge con le caratteristiche della flat tax. Il sistema a flat tax è costruito su due elementi: la no tax area (cioè una soglia di reddito esente da tassazione) e l’aliquota unica. Modulando il livello della no tax area e il tasso dell’aliquota, i risultati redistributivi cambiano in maniera significativa.²³ Rimane però la semplificazione del sistema. Questo consente di servire stagioni politiche diverse. Attraverso il sistema a flat tax, sia a governi liberali, sia a governi socialisti viene permesso di poter attivare la leva fiscale con facilità e beneficiare di un meccanismo di trasmissione degli effetti della politica fiscale nell’economia veloce e reattivo. Soprattutto, il meccanismo consente un migliore controllo democratico; la manipolazione di no tax area e aliquota fissa avviene nella piena trasparenza, consentendo all’elettorato di aver esposizione diretta alle decisioni politiche in materia di riduzione o aumento del carico fiscale, mentre la complessità dell’attuale sistema fiscale permette a ogni forza politica di reclamare credito per la riduzione delle imposte e accusare l’avversario politico di aver fatto il contrario, impoverendo la qualità del confronto democratico.

La seconda pregiudiziale ideologica contesta la presunta incostituzionalità della flat tax, in quanto avversa all’art. 53 della Costituzione in punto di progressività delle imposte.²⁴ Tale pregiudiziale, però, è priva di fondamento matematico. Si ha progressività quando l’aliquota media è inferiore all’aliquota marginale. La combinazione di una no tax area (cioè un’area di reddito ad aliquota zero) e un’aliquota fissa costruisce una tassa lascamente progressiva, dato che la no tax area insiste in misura maggiore sui redditi più bassi e in misura minore sui redditi più alti. La curva del gettito è tendente all’asintoto dell’aliquota unica.²⁵ La flat tax è dunque del tutto costituzionale.²⁶

La terza pregiudiziale ideologica contesta l’ingiustizia dell’aliquota fissa, rispetto al sistema ad aliquote crescenti. Tale obiezione è priva di fondamento economico. Il modello di finanziamento del contratto sociale è una forma di arbitraggio tra giustizia redistributiva ed efficienza.²⁷ Se da un lato, la giustizia redistributiva suggerisce di tassare gli individui con alta produttività al fine di finanziare coloro con scarsa produttività; dall’altro, il trasferimento di risorse deve avvenire in modo che gli agenti economici maggiormente produttivi non perdano gli incentivi alla creazione di valore.²⁸ Il valore perduto dalla mancanza di incentivi degli elementi creativi della società viene in parte perduto proprio da chi possiede meno capacità di produzione. Questo secondo aspetto è l’efficienza, appunto.²⁹ L’efficienza è così importante da far risultare ideale un’imposta marginale costante se non addirittura regressiva. In termini economici, è anzi problematico poter sostenere che un sistema di tassazione progressiva sia il sistema ideale.³⁰ In primo luogo, la tassazione progressiva è incompatibile con la globalizzazione. La mobilità del capitale umano è elevata quando si tratta di capitale con capacità produttive altrettanto elevate.³¹ Le conseguenze di un’emorragia di capitale umano altamente produttivo sono devastanti sia per l’immagine internazionale di una nazione sia per coloro i quali ancora dispongono di redditi bassi, e che tali rimangono in assenza di agenti in grado di fornire spinte creative della ricchezza. In secondo luogo, in molte delle spiegazioni che giustificano il sistema di tassazione progressiva, la “torta” è fissa. Ma il modo in cui la torta è sezionata potrebbe modificarne le dimensioni: in altri termini, l’accumulazione di capitale di una nazione può essere notevolmente danneggiata attraverso la diserzione di capitale umano produttivo.

5. Quale aliquota

La difficoltà sta nel modellare l’aliquota unica. Sul punto, vari studi accademici, compreso quello dell’Istituto Bruno Leoni presentato nel 2014, individuano in una forbice compresa tra il 22 e il 25 per cento la flat tax ottimale.³²

L’Istituto Bruno Leoni stimava che sotto il solo vincolo (imprescindibile) di effetti nulli sul bilancio dello Stato, l’aliquota unica al 25 per cento associata ad una no tax area pari a 7.000 euro annui, “sarebbe compatibile con interventi puntuali sul fronte della revisione della spesa di dimensioni praticabili e pari a regime all’1,6 per cento del Pil (ridotti allo 0,6 per cento del Pil nella fase iniziale del progetto la cui compiuta realizzazione sarebbe strettamente dipendente dai risultati dell’attività di revisione della spesa)”.³³

Un ulteriore studio dell’applicabilità della flat tax al caso italiano fu effettuato, questa volta utilizzando la metodologia di calcolo macroeconomico giù usata da Hall & Rabushka, da Canegrati & Leube. I due calcolarono che, con una deduzione personale di 3.000 euro, l’aliquota di equilibrio per redditi di persone fisiche e giuridiche fosse pari al 21,9 per cento. Lo studio fu pubblicato sul secondo numero dell’anno 2012 della Rivista di Diritto Tributario Internazionale dell’Università di Roma “La Sapienza”.³⁴

6. Effetti negativi dell'eccesso di risorse

L’obiezione che il passaggio da un sistema di tassazione progressivo alla flat tax possa ridurre le risorse disponibili per finanziare i servizi pubblici è giustificata soltanto in parte. Il lato oscuro della progressività fiscale è l’eccesso di liquidità.

La trappola della liquidità ha due aspetti: uno di natura macro, e uno micro. In senso proprio, la trappola della liquidita è un concetto macro. In base alla concezione classica, l’aumento di offerta di moneta non diventa circolante in mancanza di opportunità di investimento.³⁵ Le opportunità di investimento sono necessarie per convincere gli operatori economici ad investire l’eccesso di liquidità. L’approccio della scuola austriaca al problema è quello strutturale: creare opportunità di investimento.³⁶

Ma lo stesso principio vale a livello micro. La liquidità ha un costo. L’eccessiva liquidità può esacerbare i problemi dal punto di vista della principal-agent theory, poiché una disponibilità di cash superiore al fabbisogno rende meno probabile che i manager debbano affrontare la disciplina del mercato dei capitali per i loro investimenti.³⁷ In altre parole, se le imprese detengono una liquidità sufficiente a garantire investimenti ottimali anche in periodi di crisi, allora avranno troppa liquidità in periodi normali, quando i flussi di cassa tendono a essere più consistenti e i mercati finanziari presentano minori frizioni.³⁸ Un costo dell’eccesso di liquidità è che le imprese potenzialmente utilizzeranno questa liquidità in eccesso per effettuare investimenti che riducono il valore.³⁹

Le stesse considerazioni valgono in tema di disciplina fiscale dello Stato. Una eccessiva libertà di imporre tasse esacerba i costi di agenzia. Di conseguenza, la performance della spesa pubblica peggiora, incentivata dalla disponibilità gratis di liquidità altrimenti gravata da costi di raccolta.

Recenti studi di economia comportamentale hanno evidenziato un altro fenomeno. Da un lato è vero che bisogna creare gli incentivi giusti.⁴⁰ Se il contribuente sa che ex post ogni spesa verrà pagata e sarà a costo zero, il contribuente non possiede un incentivo a compiere scelte economiche ottimali. Da questo punto di vista, il welfare incondizionato non può funzionare perché non crea gli incentivi giusti.⁴¹

D’altra parte, è anche vero che gli agenti economici si comportano in maniera diversa se si trovano davanti a stati iniziali diversi.⁴² Ad esempio, davanti al welfare universale, il beneficiario non ha l’incentivo a minimizzare i costi assicurativi. In mancanza di un meccanismo di incentivo e disincentivo, si costruisce un’inefficienza e si finanzia un fabbisogno di spesa improduttiva. Ma davanti a un welfare che non incentiva comportamenti inefficienti, la scelta economica cambia. Cioè, una cosa è il dentista gratis per chi segue un corretto regime di igiene orale, effettuando controlli periodici; altra cosa è il medesimo beneficio per chi trascura la salute orale dovendo poi ricorrere alle cure odontoiatriche. Il budget per la spesa pubblica rimane il medesimo, se il contribuente sceglie di non scegliere. Questo significa che esiste quindi uno spazio per un governo né liberista né socialista, e cioè il light-touch del governo paternalista; il governo sceglie per il contribuente, ma il contribuente è libero di recedere dalla scelta fatta dal governo. Pertanto, per incentivare un comportamento efficiente o disincentivare un comportamento inefficiente, il governo cambia lo stato iniziale per indurre il contribuente a scegliere. Lo stato iniziale è il welfare state, da rendere più o meno ampio attraverso incentivi e disincentivi. Tornando all’esempio del dentista, l’assistenza odontoiatrica gratuita potrebbe essere fornita solo davanti all’evidenza di una corretta attività di prevenzione, ma essere tassata marginalmente in caso di eccesso di tutela.

La flat tax può essere utilizzata per razionalizzare la spesa pubblica e costruire incentivi, andando ad esempio a finanziare un welfare di base che si espande o si restringe a seconda dell’efficienza dei comportamenti dei contribuenti.

7. I vantaggi di una tassazione più efficiente

La flat tax, per funzionare correttamente, deve essere ingegnerizzata nel modo giusto. Nel sistema ad aliquota unica, va definita la base imponibile. Per massimizzare gli effetti della flat tax, la base imponibile deve essere data da tutti i redditi percepiti, meno gli investimenti. Per ottenere questo risultato, una impresa deve poter pagare tasse sul reddito generato, secondo la formula ricavi meno investimenti e costi di produzione, escludendo i redditi da lavoro.⁴³ I redditi da lavoro vanno poi tassati individualmente con un’aliquota fissa, tenendo conto della no tax area.⁴⁴ In tal modo, la flat tax si configura come una tassa sul consumo, notoriamente meno distorsiva delle tasse sul reddito.⁴⁵ Infatti, una tassa sul consumo non distorce le decisioni individuali in materia di risparmio (e in conseguenza di accumulazione del capitale). Poiché il reddito può destinarsi a consumi o investimenti, sottraendo gli investimenti dal calcolo della base imponibile, ciò che effettivamente viene tassato è il consumo.

I vantaggi del sistema ad aliquota unica sono evidenti. In primo luogo, ne consegue una enorme semplificazione degli adempimenti fiscali: un sistema di questo tipo permette di calcolare i redditi in maniera univoca. In secondo luogo, ne consegue un allargamento della base imponibile, dovuto sia alla riduzione delle pratiche elusive ed evasive, sia all’eliminazione di tutte le eccezioni e sovrapposizioni normative dell’attuale sistema fiscale.

Ma gli effetti di gran lunga più importanti sono quelli sull’efficienza: la flat tax non distorcendo l’accumulazione di capitale, favorisce un aumento degli investimenti produttivi.⁴⁶

Il problema è quindi, ancora una volta, solo ideologico. La flat tax, anche per colpa di chi a volte non ne sa illustrare in modo corretto i benefici, è spesso vista come una forma di tassazione iniqua, e in generale meno “giusta” rispetto alla tassazione progressiva tradizionale con aumenti di aliquote all’aumentare del reddito. Il citato studio di Antonio Mele, professore di finanza allo Swiss Finance Institute, dimostra che modificando aliquota ed esenzione, si ottengono effetti redistributivi diversi, ai quali si accompagnano miglioramenti o peggioramenti in termini di efficienza.⁴⁷ È ragionevole ritenere che governi con preferenze diverse per la redistribuzione e la crescita possano volere la capacità di modificare aliquota e no tax area per ottenere il livello di redistribuzione e di efficienza preferiti, servendo in tal modo tanto stagioni politiche socialiste quanto stagioni politiche liberali. La flat tax lo consente. Trovandosi di fronte un sistema fiscale semplice, anche la sua modifica in una direzione o nell’altra risulta altrettanto priva di complicazioni, nonché, come già evidenziato, più trasparente.

Esistono infine altri due effetti meritevoli. Il primo, la tax neutrality: le tasse dovrebbero essere mirate a raccogliere gettito con un minimo di distorsione economica, e non dovrebbero tentare di “microgestire” l’economia.⁴⁸ Il secondo, la crescita: le tasse dovrebbero raccogliere gettito per finanziare programmi di spesa pubblica consumando la minor frazione possibile di reddito nazionale, e dovrebbero interferire il meno possibile con crescita economica, commercio estero e movimenti di capitale.

Un ulteriore vantaggio di un sistema a flat tax è che esso incentiva una governance più etica.⁴⁹ In un sistema fiscale progressivo, con le sue 636 esenzioni, deduzioni e crediti, i gruppi di interesse sono capaci di introdurre attraverso l’attività di lobbying trattamenti di favore occulti.⁵⁰

8. Conclusioni

La letteratura economica su tasse e crescita non presenta molte opinioni dissenzienti. La ricerca empirica mostra che le imposte sul reddito delle società e delle persone fisiche sono particolarmente dannose per la crescita economica, mentre le imposte sui consumi e sulla proprietà lo sono meno. Questo perché la crescita economica deriva in ultima analisi dalla produzione, dall’innovazione e dall’assunzione di rischi.⁵¹

La flat tax, che sposta il carico fiscale dal reddito ai consumi, è una soluzione fiscale del tutto compatibile con obiettivi di efficienza e razionalità ed è un modo anche drastico per riformare un sistema fiscale oppressivo e convoluto che distrugge capacità produttiva, costruendo incentivi perversi ad alimentare una spesa pubblica parassitaria e improduttiva.

Purtroppo, la scarsa credibilità dei proponenti, e forse anche l’incapacità di comunicare concetti complessi da chi non li padroneggia, pregiudica il discorso pubblico.

Il progressivismo fiscale può essere facilmente comunicato a livello emotivo e colpisce l’elettorato appellandosi a formule retoriche di giustizia sociale, uguaglianza, redistribuzione. Purtroppo, le condivisibili istanze di benessere diffuso e accesso alle opportunità vengono represse, piuttosto che promosse, dall’inefficienza fiscale. In questo senso, la flat tax può favorire la semplificazione, trasparenza ed efficienza del sistema e imporre maggiore accountability nell’uso delle risorse dei contribuenti.

Il progressivismo fiscale può compiacere l’irritazione dei cittadini male amministrati, forse; ma di sicuro danneggia il loro benessere economico.